Durante las últimas tres décadas se ha construido una extensa arquitectura internacional contra la corrupción. Convenciones, mecanismos de evaluación, recomendaciones y sistemas de seguimiento han permitido desarrollar normas comunes y detectar deficiencias en las legislaciones y prácticas nacionales. Sin embargo, la persistencia de esas deficiencias permite distinguir tres problemas diferentes que suelen aparecer mezclados: la insuficiencia de los propios estándares internacionales, la falta de adecuación de las legislaciones nacionales a esos estándares y la distancia entre las normas existentes y su aplicación efectiva.

Este artículo denomina a estos tres problemas brecha normativa internacional, brecha de cumplimiento normativo nacional y brecha de aplicación. El análisis de la OEA, Naciones Unidas, GRECO, OCDE y la Comisión de Venecia muestra que las tres han sido identificadas, aunque mediante terminologías diferentes, por las principales organizaciones internacionales que actúan en este ámbito.

La reciente elaboración de la Directiva (UE) 2026/1021 añade un elemento particularmente relevante. La Comisión Europea propuso en 2023 superar, en la medida de lo posible, los requisitos mínimos de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) y criminalizar obligatoriamente el abuso de funciones. El Parlamento Europeo defendió un marco todavía más amplio en diversos aspectos. Sin embargo, la negociación en el Consejo, integrado por los gobiernos de los Estados miembros, redujo el alcance de la propuesta. El texto finalmente aprobado sustituyó el abuso de funciones por una figura más limitada y permite a los Estados restringir su aplicación a determinadas categorías de funcionarios públicos. Al mismo tiempo, parte de la delimitación de los altos cargos continúa dependiendo del Derecho nacional.

El caso muestra que las brechas anticorrupción no constituyen únicamente deficiencias heredadas que las instituciones intentan corregir. Su extensión puede también determinarse durante los propios procesos políticos de elaboración de las normas destinadas a combatir la corrupción.

Palabras clave: corrupción; UNCAC; GRECO; MESICIC; OCDE; Unión Europea; abuso de funciones; brecha normativa; brecha de aplicación; imperio de la ley.

1. Treinta años de arquitectura internacional anticorrupción

La lucha internacional contemporánea contra la corrupción se desarrolló especialmente a partir de la década de 1990. La Convención Interamericana contra la Corrupción, adoptada el 29 de marzo de 1996, fue el primer instrumento internacional de esta naturaleza. Le siguieron, entre otros, el Convenio Penal sobre la Corrupción del Consejo de Europa de 1999 y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), adoptada en 2003.

Durante las décadas posteriores no sólo aumentó el número de normas. Se crearon también mecanismos de evaluación destinados a comprobar su incorporación y funcionamiento en los ordenamientos nacionales: el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa y el Mecanismo de Examen de la Aplicación de UNCAC, entre otros.

El resultado es una arquitectura internacional considerablemente más desarrollada que la existente hace treinta años. Sin embargo, sus propios mecanismos de evaluación siguen identificando deficiencias legislativas, recomendaciones no ejecutadas y diferencias entre las normas formalmente existentes y su funcionamiento real.

El Anti-Corruption and Integrity Outlook 2026 de la OCDE proporciona una medición particularmente clara de esta última diferencia. En los países miembros de la OCDE, la fortaleza media de la regulación examinada alcanza el 63 %, mientras que su aplicación alcanza el 44 %: una diferencia de 19 puntos porcentuales. En los países asociados la diferencia asciende a 26 puntos. La OCDE considera que la implementation gap continúa siendo el principal desafío para los sistemas de integridad en 2026.

Pero esta brecha de aplicación es solamente una de las existentes.

El análisis comparado de los principales mecanismos internacionales permite distinguir al menos tres niveles:

ESTÁNDAR INTERNACIONAL NECESARIO → brecha normativa internacional
ESTÁNDAR INTERNACIONAL EXISTENTE → brecha de cumplimiento normativo nacional
NORMA NACIONAL → brecha de aplicación → REALIDAD

Las tres brechas son diferentes y requieren respuestas diferentes.

2. Primera brecha: la brecha normativa internacional

La primera brecha aparece antes de examinar el cumplimiento de los Estados.

Puede definirse como la distancia entre el estándar internacional que sería necesario para abarcar adecuadamente el fenómeno de la corrupción y el estándar que las organizaciones internacionales han conseguido establecer.

La cuestión no es, por tanto, si un Estado cumple una convención. La pregunta anterior es:

¿son suficientes las propias normas internacionales que los Estados deben cumplir?

La Convención Interamericana de 1996 proporciona un antecedente especialmente significativo porque incorporó desde su nacimiento la posibilidad de que el marco existente necesitara desarrollarse.

Su artículo XI lleva por título “Desarrollo progresivo” (Progressive Development). Los Estados partes reconocieron la conveniencia de considerar la incorporación de nuevas conductas a sus legislaciones y asumieron el compromiso de considerar su tipificación para promover el desarrollo y la armonización progresivos de las legislaciones nacionales y alcanzar los objetivos de la Convención.

No se trataba de una obligación de reformar posteriormente la propia Convención ni de criminalizar automáticamente todas esas conductas. Pero sí suponía reconocer que la construcción normativa contra la corrupción era un proceso susceptible de desarrollo.

Treinta años después, esa cuestión continúa abierta.

2.1. UNCAC: obligaciones y conductas cuya criminalización sólo debe considerarse

La UNCAC constituye el instrumento internacional anticorrupción de mayor alcance global. Sin embargo, distingue entre conductas cuya criminalización exige y otras cuya incorporación los Estados únicamente deben considerar.

Entre estas últimas se encuentran el tráfico de influencias (art. 18), el abuso de funciones (art. 19), el enriquecimiento ilícito (art. 20), el soborno en el sector privado (art. 21) y la malversación o apropiación indebida de bienes en el sector privado (art. 22).

Esta diferencia es jurídicamente fundamental.

La existencia de una conducta en UNCAC no significa necesariamente que los Estados estén obligados a tipificarla. En determinadas materias, el estándar internacional consiste precisamente en obligarlos solamente a considerar su criminalización.

El abuso de funciones constituye un ejemplo especialmente importante. UNCAC reconoce la conducta, pero su artículo 19 no impone su criminalización obligatoria.

Por tanto, pueden coexistir dos situaciones diferentes:

un Estado puede cumplir formalmente el estándar internacional y, sin embargo, mantener fuera de su legislación penal anticorrupción una conducta que la propia convención ha identificado como relevante.

La brecha de tipificación penal analizada en el artículo anterior de esta serie puede situarse, por tanto, dentro de la arquitectura más general analizada en este artículo y, concretamente, dentro de esta primera brecha: la brecha normativa internacional.

3. Segunda brecha: el cumplimiento normativo nacional

Una vez establecido el estándar internacional aparece una segunda cuestión:

¿lo han incorporado adecuadamente los Estados a sus legislaciones nacionales?

Esta es la brecha de cumplimiento normativo nacional: la distancia entre las obligaciones y estándares internacionales aplicables y el Derecho nacional.

Es distinta de la anterior. En la primera, la insuficiencia puede encontrarse en el propio estándar internacional. En la segunda, el estándar existe, pero la legislación nacional no lo reproduce completamente o lo hace con limitaciones.

3.1. GRECO: recomendaciones persistentes sobre la legislación nacional

El trabajo de GRECO proporciona numerosos ejemplos.

Su Tercera Ronda de Evaluación examinó específicamente las incriminaciones previstas por el Convenio Penal sobre la Corrupción y su Protocolo Adicional. Los informes identificaron durante años deficiencias en cuestiones como el soborno de parlamentarios, funcionarios extranjeros e internacionales, jurados y árbitros, corrupción en el sector privado, tráfico de influencias, jurisdicción y sanciones.

Alemania constituye un ejemplo de la duración que pueden alcanzar estos procesos. GRECO señaló deficiencias relacionadas con distintas incriminaciones y con la corrupción parlamentaria. Alemania había firmado el Convenio Penal sobre la Corrupción en 1999, pero su ratificación se produjo mucho después, tras sucesivas modificaciones legislativas. En 2024 volvió a modificarse además la legislación sobre corrupción parlamentaria.

Francia modificó restricciones jurisdiccionales.

Italia tuvo que modificar, entre otras materias, aspectos relativos a la corrupción privada y al tráfico de influencias.

España proporciona otro ejemplo. En su Tercera Ronda, GRECO constató que la corrupción privada no estaba entonces tipificada y la calificó como una laguna importante, junto con otras deficiencias relativas a las incriminaciones. Las reformas posteriores del Código Penal modificaron sustancialmente esta situación.

Estados Unidos ofrece un caso particularmente significativo respecto de los altos cargos. En su Quinta Ronda de Evaluación, GRECO consideró que el país dispone de una legislación e infraestructura institucional amplias para prevenir la corrupción y promover la integridad en el Ejecutivo federal, que cubren a la mayoría de las personas que ejercen altas funciones ejecutivas. Sin embargo, identificó excepciones precisamente en la cúspide del poder ejecutivo: el presidente y el vicepresidente están exentos de numerosas disposiciones legales y reglamentarias de integridad, aunque sí les son aplicables las normas penales antisoborno; la Casa Blanca carece de Inspector General; y determinadas normas sobre conflictos de intereses tampoco se aplican jurídicamente al presidente. GRECO señaló además que el presidente dispone de capacidad para efectuar determinados nombramientos en la Casa Blanca sin quedar sujeto al marco general, incluida la normativa contra el nepotismo.

El Reino Unido transformó profundamente su legislación mediante la Bribery Act 2010.

Estos procesos muestran algo que el análisis agregado de la existencia de convenciones internacionales puede ocultar: la firma o ratificación de una norma internacional no significa que el ordenamiento nacional haya alcanzado inmediatamente el estándar que esa norma establece.

3.2. Naciones Unidas: “challenges in implementation”

El Mecanismo de Examen de la Aplicación de UNCAC proporciona una evidencia similar utilizando su propia terminología.

Los exámenes nacionales distinguen, entre otros elementos, successes and good practices y challenges in implementation. Los documentos agregados de Naciones Unidas se refieren además a lagunas y deficiencias en los marcos nacionales, reformas legislativas necesarias y implementation gaps.

Por tanto, el mecanismo de Naciones Unidas no utiliza necesariamente las categorías propuestas en este artículo, pero la información que produce permite distinguir entre existencia del estándar internacional, incorporación legislativa nacional y aplicación.

Los exámenes han generado miles de solicitudes de asistencia técnica de los Estados y han identificado necesidades legislativas, institucionales y operativas.

3.3. MESICIC

El MESICIC americano proporciona una tercera evidencia.

Su metodología examina no sólo la existencia de disposiciones nacionales relacionadas con la Convención Interamericana, sino también su adecuación, sus resultados y el cumplimiento de recomendaciones anteriores.

Esta distinción es importante porque una norma puede existir sin ser suficiente y puede ser suficiente formalmente sin producir una aplicación efectiva.

Por ello, las recomendaciones pendientes no constituyen necesariamente una cuarta brecha. Pueden mostrar la persistencia temporal de cualquiera de las anteriores.

4. Las brechas de cumplimiento y aplicación en la Unión Europea

El Derecho de la Unión Europea proporciona un caso especialmente desarrollado para observar las brechas de cumplimiento y aplicación. La Comisión Europea supervisa la aplicación del Derecho de la UE y puede iniciar procedimientos de infracción cuando un Estado miembro no transpone una directiva, la transpone incorrectamente o no aplica correctamente el Derecho de la Unión. El procedimiento puede avanzar desde una carta de emplazamiento hasta un dictamen motivado y, si persiste el incumplimiento, hasta la remisión del asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Un Estado miembro puede incluso ser llevado nuevamente ante el Tribunal si no cumple una sentencia.

La distribución histórica de estos procedimientos resulta particularmente significativa para el presente análisis. Las cuatro mayores economías de la UE —Alemania, Francia, Italia y España, ya examinadas en el primer artículo de esta serie— aparecen reiteradamente entre los Estados miembros con mayor número de procedimientos de infracción en distintas fases y períodos. Los datos históricos de la Comisión registran cartas de emplazamiento, dictámenes motivados y remisiones al Tribunal, lo que permite observar el incumplimiento antes de que alcance la fase judicial.

El registro judicial acumulado resulta especialmente revelador. Entre 1952 y 2025 se interpusieron ante el Tribunal 4.210 recursos por incumplimiento contra los Estados miembros. Italia ocupa la primera posición, con 669 recursos, mientras Francia (423), Alemania (302) y España (277) se encuentran también entre los seis Estados miembros con mayor número acumulado. Bélgica (400) y Grecia (429) completan los seis primeros puestos. Países Bajos registra 153 recursos y Portugal 221. Por tanto, las cuatro mayores economías de la UE se encuentran entre los seis primeros Estados miembros, junto con Bélgica y Grecia.

El fenómeno tampoco pertenece únicamente al pasado. Durante 2021–2025 continuaron presentándose recursos ante el Tribunal contra, entre otros, España (14), Italia (11), Bélgica (10), Alemania (7), Países Bajos (5) y Francia (4). El seguimiento realizado por la Comisión distingue además entre procedimientos iniciados, asuntos que permanecen abiertos, dictámenes motivados, decisiones de remisión al Tribunal, recursos efectivamente interpuestos y cumplimiento posterior de las sentencias. Las sucesivas fases permiten, por tanto, observar no sólo la existencia del incumplimiento sino también, en algunos casos, su persistencia.

Un ejemplo reciente muestra la extensión que puede alcanzar esta brecha. El 25 de septiembre de 2026, la Comisión Europea inició procedimientos de infracción contra 18 de los 27 Estados miembros por no haber comunicado la transposición completa de determinadas disposiciones de la sexta Directiva contra el blanqueo de capitales (Directiva (UE) 2024/1640). Entre ellos se encontraban Alemania, Francia y España, así como Bélgica, Países Bajos y Portugal. Los Estados disponen de dos meses para completar la transposición y comunicar las medidas correspondientes antes de que la Comisión pueda avanzar hacia un dictamen motivado. El caso constituye un ejemplo particularmente claro de la segunda brecha analizada en este artículo: existe una norma supranacional vinculante, pero una parte sustancial de los Estados miembros no la había incorporado completamente a sus ordenamientos dentro del plazo establecido.

La brecha no se limita a la ausencia o incompletitud de la transposición. En julio de 2026, la Comisión abrió procedimientos contra Chipre, Lituania, Polonia y Eslovenia por considerar incorrectamente transpuestas determinadas disposiciones de la Directiva (UE) 2018/1673 sobre la lucha contra el blanqueo de capitales mediante el Derecho penal, incluidas disposiciones relativas a los delitos, las sanciones y las circunstancias agravantes.

Estos datos no implican que cada infracción constituya corrupción. Su relevancia para el presente análisis es diferente: el incumplimiento jurídicamente identificable de normas supranacionales no se limita a los Estados miembros menos desarrollados económicamente. Dependiendo de su naturaleza, una infracción puede revelar una falta de transposición o una transposición incorrecta —brecha de cumplimiento normativo nacional— o la aplicación incorrecta de una norma existente —brecha de aplicación—. Los procedimientos de infracción de la UE proporcionan así un ejemplo especialmente formalizado de cómo ambas brechas pueden ser identificadas, supervisadas y, finalmente, constatadas judicialmente.

5. Tercera brecha: de la norma a la aplicación

La tercera brecha aparece cuando las normas existen formalmente, pero su funcionamiento real no alcanza lo previsto.

Es la brecha de aplicación.

El informe de la OCDE de marzo de 2026 ofrece probablemente la cuantificación internacional más clara disponible actualmente.

La OCDE analizó 37 países miembros y 25 países asociados mediante sus Public Integrity Indicators (Indicadores de integridad pública). En los miembros, la fortaleza media de la regulación fue del 63 %, frente a un 44 % de aplicación, produciendo la mencionada diferencia de 19 puntos porcentuales. En los países asociados, la diferencia alcanzó 26 puntos.

Las diferencias son particularmente elevadas en determinados ámbitos. En los países de la OCDE, la brecha alcanza 44 puntos porcentuales en los sistemas disciplinarios de la función pública y 35 puntos en la gestión de conflictos de intereses. La OCDE advierte además de que las reglas que no se aplican o no se hacen cumplir pueden generar sensación de impunidad y reducir la confianza pública.

El dato tiene una consecuencia metodológica importante.

Medir la existencia de leyes anticorrupción no equivale a medir la lucha contra la corrupción.

Puede existir una regulación formalmente extensa y, simultáneamente, una aplicación muy inferior.

La tercera brecha es, por tanto:

NORMA NACIONAL → brecha de aplicación → REALIDAD

6. Las tres brechas pueden coexistir

Las tres brechas no son alternativas. Pueden acumularse.

Una conducta puede quedar insuficientemente cubierta por el estándar internacional; el Estado puede incorporar además incompletamente el estándar existente; y las normas nacionales finalmente aprobadas pueden aplicarse de forma insuficiente.

El resultado es una cadena de reducciones sucesivas:

fenómeno real de corrupción → selección internacional de conductas y obligaciones → incorporación nacional → aplicación efectiva.

En cada transición puede perderse una parte del fenómeno que inicialmente se pretendía combatir.

Esto explica también por qué resulta insuficiente afirmar simplemente que un Estado ha ratificado UNCAC, pertenece a GRECO o dispone de legislación anticorrupción.

La pregunta relevante es mucho más amplia:

¿qué corrupción cubre el estándar, qué parte de ese estándar incorpora realmente el Derecho nacional y qué parte de esa legislación termina aplicándose?

7. Una brecha que puede producirse durante la elaboración de la propia norma: la Directiva europea anticorrupción

La reciente Directiva (UE) 2026/1021 permite observar un fenómeno adicional.

Las brechas normativas no sólo pueden proceder de convenciones antiguas que todavía no han sido actualizadas o de Estados que no han adaptado suficientemente sus legislaciones. El alcance de la brecha puede modificarse durante el propio proceso contemporáneo de elaboración de una norma anticorrupción.

La secuencia institucional europea entre 2023 y 2026 resulta especialmente ilustrativa.

7.1. La Comisión: ir más allá de los mínimos de UNCAC

El 3 de mayo de 2023, la Comisión Europea presentó su propuesta de Directiva contra la corrupción.

La Comisión recordó que la Unión es parte de UNCAC y distinguió expresamente entre los delitos cuya criminalización exige la Convención y aquellos respecto de los cuales únicamente exige considerar su criminalización, citando entre estos últimos el abuso de funciones, el tráfico de influencias y el enriquecimiento ilícito.

Pero inmediatamente añadió un principio diferente: la Unión debería, en la medida de lo posible, “go beyond the minimum requirements of UNCAC” (ir más allá de los requisitos mínimos de la UNCAC).

La propuesta explicaba además que pretendía reforzar las obligaciones internacionales existentes cuando fuera necesario y evitar que las diferencias entre legislaciones nacionales pudieran ser aprovechadas por los delincuentes.

La Comisión aplicó ese criterio precisamente al abuso de funciones.

Aunque el artículo 19 UNCAC solamente obliga a considerar su criminalización, la propuesta europea convirtió esa conducta en una obligación de criminalización para los Estados miembros.

Por tanto, la Comisión no se limitó al mínimo internacional existente:

UNCAC: considerar la criminalización → Comisión Europea: criminalización obligatoria.

7.2. El Parlamento: una mayor ampliación

Durante la tramitación parlamentaria, el Parlamento Europeo defendió una posición más amplia en diferentes elementos, incluida la delimitación de las personas comprendidas por la normativa.

La documentación posterior de la negociación confirma además que el abuso de funciones se convirtió para el Parlamento en una cuestión prioritaria. En mayo de 2025, la Presidencia del Consejo señalaba que el artículo relativo al abuso de funciones continuaba siendo un “key contentious point” (punto clave polémico) y una “top priority for the European Parliament” (máxima prioridad para el Europarlamento), que insistía en el carácter obligatorio de la disposición.

La dirección seguida hasta ese momento era, por tanto:

Comisión: ampliación de la UNCAC → Parlamento: mantenimiento y, en determinados aspectos, ampliación adicional.

7.3. El Consejo: los gobiernos reducen la propuesta

La dirección cambia en el Consejo, institución formada por los gobiernos de los Estados miembros.

Su posición introdujo una mayor flexibilidad nacional en el abuso de funciones. La documentación de las negociaciones muestra que varias delegaciones mantuvieron una oposición reiterada a que la disposición fuese obligatoria. La Presidencia del Consejo dejó constancia en 2025 de la “consistently expressed opposition from a number of delegations to a mandatory Article on abuse of functions” (expresó de forma constante la oposición de un grupo de delegaciones a un artículo obligatorio sobre abuso de funciones).

El contraste institucional resulta así particularmente claro:

Comisión → propone criminalización obligatoria.

Parlamento → insiste en mantenerla y defiende un marco más amplio en diversos aspectos.

Consejo → varias delegaciones de los gobiernos se oponen a la obligatoriedad.

7.4. El resultado: dos limitaciones adicionales

El compromiso final no mantuvo el abuso de funciones en los términos inicialmente propuestos por la Comisión.

La Directiva (UE) 2026/1021 utiliza finalmente la figura de “unlawful exercise of public functions” (ejercicio ilícito de funciones públicas).

Su artículo 7 obliga a criminalizar, cuando sean intencionadas, al menos determinadas infracciones graves de la ley cometidas mediante la realización u omisión de un acto por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones.

Pero incorpora inmediatamente una facultad adicional:

“Member States may limit the application of this Article to certain categories of public officials. (los Estados pueden limitar la aplicación del delito a determinadas categorías de funcionarios públicos).

A ello se añade una segunda limitación que debe distinguirse de la anterior.

La Directiva define al high-level official (alto cargo) como el funcionario público al que se hayan confiado funciones ejecutivas, administrativas, legislativas o judiciales fundamentales de acuerdo con el Derecho nacional. Entre las categorías que pueden quedar comprendidas enumera jefes de gobierno, ministros, viceministros, secretarios de Estado, asesores políticos, miembros de gabinetes, parlamentarios, miembros de tribunales constitucionales y supremos, fiscales generales y otros altos responsables.

Existen, por tanto, dos mecanismos diferentes de limitación:

remisión al Derecho nacional para la delimitación de determinadas categorías relevantes de responsables públicos;
facultad expresa de los Estados para limitar a determinadas categorías de funcionarios públicos la aplicación del delito del artículo 7.

El documento comparativo aportado para este análisis confirma además que el acuerdo final redujo el alcance del abuso de funciones y que la definición de funcionario público quedó por debajo de la amplitud que había pretendido el Parlamento.

El resultado adquiere una relevancia especial porque el considerando 9 de la propia Directiva definitiva mantiene la declaración de que la Unión debería, en la medida de lo posible, ir más allá de los requisitos mínimos de UNCAC.

Por tanto, coexisten en el texto definitivo dos movimientos diferentes:

declaración: la UE debería superar, cuando sea posible, los mínimos de UNCAC;

resultado normativo: el abuso de funciones inicialmente propuesto como delito obligatorio se transforma en una figura más limitada cuya aplicación puede restringirse además a determinadas categorías de funcionarios públicos.

8. De la persistencia a la regresión

Hasta ahora, gran parte del análisis internacional de las brechas anticorrupción ha contemplado implícitamente una trayectoria de progreso:

identificación de una deficiencia → recomendación → reforma → cumplimiento.

La evidencia reciente muestra que la evolución no tiene por qué ser unidireccional.

Transparency International publicó el 15 de septiembre de 2026 un análisis de ocho países europeos —Bulgaria, Alemania, Hungría, Irlanda, Italia, Países Bajos, Eslovaquia y Serbia— combinando la comparación de los marcos nacionales con estándares internacionales y el seguimiento de los informes sobre el Estado de derecho de la Comisión Europea entre 2020 y 2026.

TI identifica expresamente una brecha recurrente entre las leyes anticorrupción “on paper” (sobre el papel) y su aplicación práctica. Pero añade que se han producido retrocesos en algunos países y señala que las reformas son en ocasiones retrasadas, reducidas o abandonadas antes de producir efectos.

Entre los ejemplos que TI identifica se encuentran la reducción en Eslovaquia de plazos de prescripción y sanciones aplicables a determinados delitos de corrupción y la abolición en Italia del delito de abuso de oficio sin que, según TI, se hayan introducido medidas disuasorias o sanciones alternativas adecuadas.

Estas afirmaciones deben atribuirse a Transparency International. Pero introducen una dimensión adicional en el análisis de las brechas:

las brechas pueden cerrarse, permanecer abiertas o volver a ampliarse.

El caso de la Directiva europea permite observar una variante distinta del mismo problema: la reducción puede producirse antes incluso de que la norma entre en vigor, durante su negociación.

9. La Comisión de Venecia: corrupción e imperio de la ley

La Comisión de Venecia proporciona el marco institucional más amplio en el que situar estas tres brechas.

Su Rule of Law Checklist (lista de comprobación del Estado de derecho) de 2016 incorporó la corrupción y los conflictos de intereses dentro de la evaluación del imperio de la ley y examinó tanto las medidas preventivas y represivas como su cumplimiento y aplicación efectivos.

La actualización adoptada en diciembre de 2025 avanza un paso especialmente relevante para este análisis al preguntar expresamente si la corrupción y los delitos relacionados con ella han sido criminalizados de conformidad con los estándares internacionales.

La pregunta conecta directamente dos de los niveles examinados aquí:

estándar internacional → legislación penal nacional.

La Comisión de Venecia examina además si existen sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, si el Estado cumple los resultados de los mecanismos internacionales de seguimiento y si se evalúa la eficacia de las medidas adoptadas.

El problema anticorrupción queda así integrado dentro de una cuestión más general de imperio de la ley: no basta con disponer de normas; importa su adecuación, su cumplimiento y su aplicación efectiva.

10. Persistencia de las brechas y capacidad para cerrarlas

Las recomendaciones internacionales pendientes introducen una dimensión adicional en el análisis: el tiempo. Una deficiencia identificada y corregida rápidamente tiene un significado diferente de otra que continúa apareciendo durante años en sucesivas evaluaciones.

Los mecanismos examinados permiten observar repetidamente una secuencia:

deficiencia identificada → recomendación → ausencia o insuficiencia de reforma → nueva evaluación → reiteración de la recomendación.

La reiteración no constituye una cuarta brecha. Muestra la persistencia de alguna de las tres anteriores. Cuando una organización internacional identifica una deficiencia y esta continúa apareciendo en sucesivos ciclos de evaluación, el problema deja de poder analizarse únicamente como una carencia inicialmente desconocida.

Ello no demuestra por sí mismo por qué no se ha corregido. Las causas pueden incluir dificultades jurídicas, institucionales o técnicas, falta de recursos, desacuerdos sobre las soluciones propuestas o decisiones políticas. Pero la persistencia transforma la pregunta: además de identificar la brecha, resulta necesario determinar quién dispone de capacidad para cerrarla y por qué permanece abierta después de haber sido reiteradamente identificada.

La elaboración de la nueva Directiva europea permite observar una dimensión adicional. Los gobiernos no son únicamente destinatarios de los estándares anticorrupción. Participan también en la determinación de su contenido y alcance, tanto mediante las organizaciones internacionales como, en la Unión Europea, a través del Consejo.

El proceso legislativo europeo de 2023-2026 permite observar directamente esta doble condición. La Comisión propuso criminalizar obligatoriamente el abuso de funciones y declaró que la Unión debía, en la medida de lo posible, superar los requisitos mínimos de UNCAC. El Parlamento defendió la obligatoriedad de esa figura y una cobertura más amplia en diversos aspectos. Varias delegaciones gubernamentales se opusieron, sin embargo, a que la criminalización del abuso de funciones fuese obligatoria. El texto finalmente aprobado sustituyó aquella figura por una obligación más limitada.

El resultado incorporó además dos limitaciones diferentes. Por una parte, determinados elementos de la delimitación de los responsables públicos dependen del Derecho nacional. Por otra, los Estados pueden limitar expresamente la aplicación de la nueva figura a determinadas categorías de funcionarios públicos. El resultado final quedó así por debajo de la amplitud pretendida durante fases anteriores del procedimiento legislativo. La documentación analizada confirma tanto la reducción del abuso de funciones como la menor amplitud final respecto de la posición defendida por el Parlamento.

El caso resulta especialmente significativo porque muestra que una brecha no tiene por qué consistir únicamente en una deficiencia heredada que las instituciones internacionales intentan corregir. Su alcance puede determinarse también durante el propio proceso de elaboración de una nueva norma anticorrupción.

Esta característica adquiere mayor relevancia al compararla con los resultados de los mecanismos internacionales. GRECO ha mostrado que los ordenamientos nacionales pueden establecer coberturas diferentes según las categorías de responsables públicos. En Estados Unidos, por ejemplo, su Quinta Ronda de Evaluación identificó excepciones relevantes aplicables precisamente a la cúspide del Ejecutivo federal: el presidente y el vicepresidente no están sujetos a diversas disposiciones estatutarias o reglamentarias de integridad que sí alcanzan a otros altos responsables, aunque las normas penales antisoborno sí les resultan aplicables. GRECO señaló asimismo otras particularidades relativas a conflictos de intereses, nombramientos y mecanismos de supervisión.

El dato estadounidense no demuestra que las facultades concedidas por la Directiva europea vayan a utilizarse de la misma manera. Sí demuestra algo metodológicamente relevante: la determinación de las categorías personales sometidas a una norma anticorrupción puede alterar materialmente su alcance. Por ello, la remisión al Derecho nacional y la posibilidad expresa de limitar la aplicación a determinadas categorías de funcionarios no son cuestiones meramente terminológicas.

La OCDE aporta otra perspectiva sobre Estados Unidos. Su nota país de 2026 no proporciona indicadores agregados para integridad judicial, integridad de la fiscalía y sistema disciplinario, que aparecen como datos no disponibles. La ausencia no permite inferir una deficiencia sustantiva en esas instituciones y el informe general contiene algunos datos parciales estadounidenses. Pero limita la evaluación mediante los indicadores país precisamente de tres ámbitos relacionados directamente con la investigación, persecución, control y sanción de conductas ilícitas.

La persistencia tampoco ha sido interpretada exclusivamente como un problema técnico. Transparency International, en su análisis europeo de septiembre de 2026, atribuye parte de las dificultades a una falta de compromiso de los dirigentes, señala que algunas reformas han sido retrasadas, reducidas o abandonadas y observa, en determinados ámbitos, que corregir las deficiencias exige que los políticos se regulen a sí mismos, lo que puede explicar, según TI, la lentitud de los avances.

Esta explicación debe distinguirse de los hechos documentados por los mecanismos intergubernamentales y de la interpretación propuesta en este artículo. Tal vez la reiteración de recomendaciones, las diferencias de cobertura personal y la participación de los gobiernos en la elaboración de los estándares no demuestran por sí mismas una motivación corrupta. Pero permiten formular una cuestión que el análisis puramente normativo no puede resolver: qué actores tienen capacidad para cerrar las brechas, qué intereses quedan afectados por las reformas y qué factores explican que determinadas deficiencias permanezcan abiertas o que el alcance de determinadas normas termine siendo reducido.

11. Conclusión

Treinta años después de la adopción de la Convención Interamericana contra la Corrupción, existe una extensa arquitectura internacional formada por convenciones, mecanismos de evaluación, recomendaciones, sistemas de seguimiento e indicadores. Sin embargo, la evidencia producida por esos mismos instrumentos muestra que el problema no puede reducirse a la existencia o inexistencia de legislación anticorrupción.

Este artículo propone distinguir tres brechas sucesivas.

La brecha normativa internacional separa el estándar necesario para abarcar adecuadamente la corrupción del estándar que las normas internacionales han llegado efectivamente a establecer.
La brecha de cumplimiento normativo nacional aparece entre ese estándar internacional y su incorporación al Derecho nacional.
La brecha de aplicación separa las normas nacionales formalmente existentes de su aplicación efectiva.

Las tres brechas pueden coexistir y acumularse. Una conducta puede estar insuficientemente cubierta por el estándar internacional; el Estado puede incorporar incompletamente el estándar existente; y la norma nacional finalmente aprobada puede aplicarse de forma insuficiente. La existencia de una convención, su ratificación o la existencia formal de legislación anticorrupción no permiten, por sí solas, determinar cuánto del fenómeno queda efectivamente sometido a prevención, investigación, persecución y sanción.

El análisis introduce además dos dimensiones que modifican una concepción estática de estas brechas: el tiempo y la dirección del cambio.

El tiempo permite distinguir entre una deficiencia recientemente identificada y otra reiterada durante sucesivos ciclos de evaluación. GRECO, UNCAC y MESICIC muestran que algunas recomendaciones pueden permanecer pendientes durante años, mientras que la OCDE documenta cuantitativamente diferencias sustanciales entre regulación y aplicación.

La dirección del cambio revela que el proceso tampoco es necesariamente:

identificación de la brecha → reforma → cierre de la brecha.

Transparency International ha documentado en 2026 casos en los que, según su análisis, reformas anticorrupción han sido retrasadas, reducidas o abandonadas y determinadas decisiones han producido retrocesos. A ello se añade el proceso legislativo de la nueva Directiva europea, que permite observar un fenómeno diferente: el alcance de una norma anticorrupción puede reducirse durante su propia elaboración.

La Comisión Europea había propuesto superar, en la medida de lo posible, los mínimos de UNCAC y criminalizar obligatoriamente el abuso de funciones. El Parlamento defendió esa obligatoriedad. El resultado final, después de la negociación con el Consejo, estableció una figura más limitada e incorporó dos márgenes nacionales especialmente relevantes: la remisión al Derecho nacional para determinados aspectos de la delimitación personal y la facultad de restringir la aplicación de la nueva figura a determinadas categorías de funcionarios públicos. El material analizado confirma ambas dimensiones de la reducción respecto de las posiciones más amplias defendidas durante el procedimiento.

No se deriva de ello que la Directiva incumpla UNCAC, puesto que su artículo 19 obliga a considerar la criminalización del abuso de funciones, no a adoptarla necesariamente. El resultado relevante para este análisis es otro: una iniciativa destinada expresamente a superar el estándar mínimo internacional terminó estableciendo una obligación más limitada que la inicialmente propuesta.

Las brechas anticorrupción no pueden entenderse, por tanto, únicamente como deficiencias técnicas que permanecen a la espera de ser corregidas. Pueden encontrarse en el propio estándar internacional, en su incorporación nacional o en su aplicación; pueden acumularse y persistir durante largos periodos; y pueden también ampliarse como consecuencia de decisiones normativas posteriores.

Esta última constatación modifica la pregunta con la que comenzó el análisis. Ya no basta con determinar qué brechas existen y cómo podrían cerrarse. También resulta necesario preguntarse quién tiene capacidad para crearlas, mantenerlas, cerrarlas o ampliarlas; quién participa en esas decisiones; quién puede resultar beneficiado o perjudicado por ellas; y qué incentivos explican su persistencia.

Responder a esas preguntas exige pasar del análisis de las normas, su cumplimiento y su aplicación al análisis de los actores y estructuras de poder que intervienen en su elaboración y funcionamiento. Ese es un problema diferente y constituye un paso futuro de esta investigación.

SERIE CORRUPCIÓN. Parte 1

Sin corrupción no habría deuda pública. Corrupción macroeconómica. https://doi.org/10.5281/zenodo.21994962
CORRUPCIÓN SISTÉMICA. Desde las consecuencias institucionales a la transformación del sistema. https://doi.org/10.5281/zenodo.21995042
LA BRECHA DE TIPIFICACIÓN PENAL DE LA CORRUPCIÓN. La impunidad puede comenzar antes de la persecución. https://doi.org/10.5281/zenodo.22733321
TRES BRECHAS EN LA LUCHA INTERNACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN. 30 años de normas, incumplimiento y aplicación insuficiente. https://doi.org/10.5281/zenodo.23019678
30 AÑOS DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN. ¿Cuáles han sido los resultados? https://doi.org/10.5281/zenodo.23334247
HACIA UNA DEFINICIÓN ESTRUCTURADA DE LA CORRUPCIÓN https://doi.org/10.5281/zenodo.23684963
¿QUIÉN CORROMPE A LOS CORRUPTOS? Del corruptor individual a la selección y reproducción de los corruptos (Próxima publicación)

Los siete primeros artículos desarrollan un análisis integrado de la dimensión macroeconómica y sistémica de la corrupción, su marco jurídico e institucional, los resultados de la lucha contra la corrupción y su definición, concluyendo con un análisis de los actores y estructuras que corrompen y reproducen la corrupción.

INVESTIGACIONES PREVIAS EN LAS QUE SE APOYA LA SERIE

30 años de marcos anticorrupción: una desalineación estructural entre definición, escala y resultados. https://doi.org/10.5281/zenodo.19357789
Otros papers del mismo autor en inglés

MARCO HISTÓRICO-ESTRUCTURAL RELACIONADO

Marco histórico-estructural sobre las cinco transformacion sociales derivadas de la evolución de las estructuras de poder y del dinero durante los últimos dos siglos y medio.

Marzal, J. (2026). El auge del macroestado: Convergencia estructural entre el poder y el dinero en la Era Contemporánea. https://doi.org/10.5281/zenodo.19354355.

Javier Marzal

ORCID: 0009-0009-4373-8068